台灣 @ 全球網路海纜 現況與未來.風險與策略

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台灣 @ 全球網路海纜 現況與未來.風險與策略

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日期:2020年10月27日(二) 下午14:00-16:00

引言報告:全球及台灣網路海纜現況 / 陳文生 顧問(NII產業發展協進會)

焦點座談

主持人: 陳文生 顧問(NII產業發展協進會)

與談人:

  • 曾怡碩 所長(國防安全研究院 網路作戰與資訊安全研究所 )
  • 黃勝雄 董事長(臺灣網路資訊中心)
  • 蔡季廷 副教授(國立臺灣大學政治學系)
  • 鄭明宗 處長(國家通訊傳播委員會 基礎設施與資通安全處)
  • 陳錦洲 副總工程師 (中華電信股份有限公司網路處)

引言報吿:全球及台灣網路海纜現況 / 陳文生 顧問 (簡報下載)

本次座談討論可分為海纜政策與海纜保護兩大面向。在海纜政策方面,因台灣位處重要地緣關係,政策制定者應思考台灣是否有可能取代香港成為海纜中心;而在海纜保護方面,首要問題是海纜保護究竟屬於國內法或國際法規範?若台灣海纜被敵對國家切斷,我國該如何因應。

海纜網路系統大都封閉老舊,遭駭客攻擊的可能性大增,因此,海纜的資安防護已是關鍵議題。台灣目前有兩個海纜站,總計14條海纜登陸,我國目前有4間合法營運的海纜電路出租業者,能經營出租國際海纜出租業務亦有4間。相關法規則包括:《中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法》以及《中華民國大陸礁層鋪設維護變更海底電纜或管道之路線劃定許可辦法》等。

海纜的威脅主要來自實體攻擊(直接切斷、分接以及瞄準著陸點),地震也會導致海纜故障,海纜站是最易受攻擊的目標。網路管理軟體也是針對海纜的網路攻擊目標。而針對易受攻擊的海纜,目前國際法保護不足,相關公約為:1958年《公海公約》和《大陸架公約》以及1982年的《聯合國海洋公法公約》。國際法權威《塔林手冊》也無法清楚界定何種針對網路海纜的攻擊行為違反國際法,同時,針對海纜攻擊的手段日趨多元,攻擊者也愈來愈聰明懂得規避法律。

焦點座談

黃勝雄董事長:若台灣沒有新建海纜的需求,我國在數位發展方面恐怕將受邊緣化。目前新的海纜技術使設置海纜成本降低且針對攻擊的防範保護能力也已強化,未來新建海纜也將逐步取代既有海纜;而目前防範海纜攻擊的困難在於攻擊的隱匿性。

台灣海纜連線最多的國家是美國,其次是日本,再來是香港和中國。台灣地處網路咽喉,覆蓋之海纜路線由含東北亞、北美、東南亞與南太平洋海纜。台灣地處地震帶,且海底土石流頻繁,容易造成海纜斷裂,因此維護海纜的成本較高,也形成吸引海纜投資的困境。若建立路纜通道,可吸引繞道海纜投資,並提升台灣稀少性戰略資源整備,同時善用地理優勢創造國際空間戰略地位。 (簡報下載)

蔡季廷副教授:目前與保障海纜有關的國際法合約,包括1884年《保護海底電報電纜公約》、1958年《公海公約》和《大陸礁層公約》。1982年《國際海洋法公約》確保了1958年對海纜鋪設自由和保護的制度,沿岸國在大陸礁層的外國海底電纜鋪設,享有路線劃定的同意權。其他公約包括:《船舶避碰規則》(鋪設海底電纜的船舶應以訊號或聲音等方式讓其他船舶知悉、動力船舶和漁船應與上述船隻保持距離)、《聯合國傾倒廢棄物污染海洋公約》(海拋汙染物不包括海底電纜)、《聯合國保護水下遺產公約》(排除海底電纜作為水下文化遺產)。

各國法律對海纜的保護都不足,原因有三,其一為缺乏國內法嚇阻效果;其二是缺乏對海底電纜政策的正確認知(認為國家主要通訊靠衛星,而非海纜);以及缺乏足夠資源更新地圖與標示海纜位置。而海底電纜的標示是獲得遭破壞賠償的重要依據。

從預防海底電纜被破壞的角度來看,在鋪設海底電纜之前,應做好桌面研究工作以及電纜路線調查。從企業角度來談,企業可與利益相關者(例如:漁業團體)成立委員會共同商討保護海纜事宜,政府也可與業者合作。政府應貫徹執法,以刑罰方式將海纜的破壞入罪化,或可達成嚇阻效果。澳洲和紐西蘭有畫設明確的海纜保護區,並強化執法權力,例如:禁止使用特定漁具,或賦予相關執法人員逮捕違法船舶的權力等。

保護海纜的基本原則是加強預防端並加重事後懲處,同時鼓勵海纜業者和需求端建立協商機制。

曾怡碩所長:國防單位必須針對海纜議題做最壞的打算。在資訊傳輸的程中,各國會有許多操作空間,形成國安議題。海纜有可能會使潛艦的位置曝露,且資訊可能因水中限制無法直接傳輸到潛艦。從經濟安全的角度來看,在數位經濟下,電力和資訊安全是重要海纜議題,目前為止國家還能承受。

鄭明宗處長:海纜絕對屬於國安議題,因為數位經濟的核心是資訊,海纜所承載的急事數位經濟的資訊。保護電纜是核心問題,也可透過民間力量來告訴政府須要有強而有力的法令保護海纜。

陳錦州副總工程師:海纜的早期發展是跨國營造,後來才轉為海纜國造,但國造的問題是若海纜遭破壞,損失會相當慘重。目前國際趨勢是成立「海纜聯盟」,主要目的為分攤風險,並解決登陸問題。早期主管機關是內政部,現在文化部也因海底文物的原因管理海纜。在台灣,因為纜線需要下地,因此陸纜投資也很重要。以目前狀況,除非發生戰爭,否則海纜不太容易受到實體破壞,且海象變化也會使海纜飄移。海纜的共同投資會使破壞海纜上升至國際議題,現在的趨勢是海纜資訊的分散化,以分散風險。

提問與回應

提問1. Google和Facebook都不是海纜業者,但它們在台灣都有資訊中心。針對它們監管的可行性如何?

鄭處長回覆,按照《電信法》Google和Facebook不是海纜業者,但按照《電信管理法》,它們可以是。它們可以申請建置海纜,可以成為海纜業者。

提問2. 誰是規範海纜的最重要機構?

鄭處長首先強調海纜是國安議題,在國際上可透過聯盟方式進行協商,但國內狀況紛亂加上兩岸狀況不穩定,因此目前仍是國安單位主責。黃博士補充,海纜的海底部分由國安會主責,而陸纜主責單位是交通部。海纜的資料中心主責部會是經濟部,資訊交換的主責部會在科技部。

曾所長進一步說明,在海纜上陸後,國防部有另外加強的措施;但因為海纜議題涉及資訊戰,相關國防單位包括國安會都是主管單位,但資訊戰議題存在灰色地帶,這是無論標示海纜與否都會遇到這個問題,標示反而會耗費更多成本。蔡教授則表示,與其將海纜責任歸屬於個別部會,跨機關的合作或許是更適合的。

提問3. 海纜和海底監測與軍事的結合在國際上普遍嗎?

蔡教授表示,國際法並未有明確規範海纜和海底監測與軍事的結合,端視活動性質,例如海洋科學研究或是軍事活動等。

現場與會者評論

● 海纜問題有兩個層次,其一為物理性存在,其二為未來可能的營運模式,其也肩負國安責任。在政策方面,應鼓勵共同投資,同時盡量參與全球部署,台灣愈開放不斷加入全球合作就愈安全。我們需要改變對海纜的思維,政府必須考量未來的議題為何,需要很多公私部門的合作。

● 我國政府缺乏海纜保護意識。當船隻在近海接近放流管時,航海局管理者會通知該船隻離開該區域,而海纜應適用前述方式。其次,當精確標示海纜時,容易使海纜成為攻擊標的,但若不標示,船隻可能會無意破壞之;精確的定位是來自防坡堤和燈塔,目前中國的海纜都是smart cable,可以偵測到各個海中細節,甚至能偵測並蒐集大氣資料。

● 纜線切斷事件有可能無法被追查,這有點類似國外船隻造成本國海域汙染難以究責。實務上來講,透過法律規範滿有難度。台灣應參考英國或北海周遭國家的做法,在討論海域問題上,須要有更多法律偕同規範。

與談人補充

陳顧問:認同「愈開放合作就愈安全」的概念。目前我國因地緣關係加上中美情勢緊張,海纜鋪設對台灣而言也是絕佳機會。Facebook的海纜目前從菲律賓下地,若能從台灣下地,台灣戰略和樞紐地位就愈可能有保障。

陳副總工程師:海纜並非處處建,因為有上岸限制;其也認同「愈開放愈安全」的做法,並強調中華電信跟各地電信業者都有合作,並有一群參與各地聯盟的海纜專家。

黃董事長:現今海纜已與過去不同,供應商改變了,透明度和技術也愈來愈進步。關鍵問題在於現在資訊中心是否能收納海纜的終端設備,在這樣的情境下,商業機制與商業模式也與過去不同。


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