歐盟《數位市場法》究竟要管什麼?能解決Parler消失爭議?

精彩回顧

歐盟《數位市場法》究竟要管什麼?能解決Parler消失爭議?

活動資訊

日期:2021年3月24日(三) 下午14:00-16:00

主持人:

  • 曾更瑩 合夥律師(理律法律事務所)

與談人:

  • 林欣吾 副院長(台灣經濟研究院)

  • 張宏浩 教授(臺灣大學農業經濟學系、公平交易委員會前委員)

  • 蔡蕙如 助理教授(淡江大學 大眾傳播學系)

  • 戴豪君 副教授(世新大學 智慧財產暨傳播科技法律研究所)

主持人開場 / 曾更瑩律師

川普總統因言論被Twitter和Facebook禁止,因此另尋出路用Parler平臺號召川粉,然而因其言論相對偏激的特性,該平臺被諸多科技企業下架,此事件牽引出科技強權壟斷爭議。在法律實務上,每逢提及壟斷便使人聯想到公平交易法,然而,壟斷議題可能不僅如此。歐盟近期也提出《數位服務法》(Digital Service Act,DSA)和《數位市場法》(Digital Markets Act,DMA),本座談將聚焦討論DMA,並介紹歐盟DMA的基本內涵及具體規範。

引言報告 / 林欣吾副院長 【簡報下載

從實務上來看,DMA的目的是維護市場秩序,維護市場秩序的方式有二,其一為事後懲處,透過訂定罰則對不當行為進行懲罰;其二為事前管制,為提出措施以預防不當行為。該作法須符合透明和可課責的特性,DMA法案較聚焦於事前管制。對業者而言,事前管制成本較高,且政府亦須編列預算並投入相關資源。歐盟研擬DMA的原因在於防止業者的不公平競爭行為,並建立一個開放和合作的市場,同時促進創新和中小企業成長,提升研發能力。有鑒於此,歐盟願意花費較高成本。

目前歐盟有大約10,000個小型平臺,大型科技平臺的壟斷競爭行為將影響中小企業的營運並增加其進入市場的難度。英國也提出過類似法案,不過在法案細節上與歐盟版本有所差異。歐盟過去曾要求大型平臺企業(根據DMA的用詞,以下稱其為守門人(Gatekeepers))自主管理其轄下平臺,同時也根據相關指標定義守門人身分。

歐盟的跨國特性使其擔憂各國在執行反托拉斯措施的實踐上各自為政,此外,整體數位發展的未來動態性高,因此新進業者不易取得資料以壯大其發展。有鑒於此,歐盟須定義守門人並促使其有良善作為,讓歐盟數位產業能持續創新與進步。

根據DMA草案,守門人包括具有巨大市場影響力的8大類業者,目前歐盟還在斟酌討論其具體定義,守門人應盡義務包括:使中小企業有機會參與市場、讓中小企業取得資料權限、在提供廣告和相關工具時與中小企業溝通、提供好的合約且不能限制中小企業參與其他平臺、不能僅圖利旗下平臺與違反公平競爭原則等。

守門人必須提供年度報告,且歐盟各國須設置監管機制予以監督。數位經濟和數位市場是歐盟的重點發展目標,但因數位市場動態性較高的特性,DMA須具彈性隨時調整,以便在未來某些時間點可重新定義守門人身分與規範,並讓違法者負起協助歐盟創新的責任。

未來,歐盟會制訂該法的影響性評估,該法的訂定相當嚴謹,在運作上近似於《一般資料保護規範》(General Data Protection Regulation, GDPR),業者成本亦會因此增加。

DMA簡介 / 戴豪君副教授

戴教授先說明了DMA的由來,該法歸納了過去數位市場發展的種種爭議案例,包括:Google用大數據和演算法濫用市場優勢地位、Google要求手機使用者預先安裝其服務並據此予以優惠、Google線上廣告中介搜尋案、德國認定Facebook濫用個資的行徑違反GDPR規範並因此得以支配市場、法國根據GDPR裁罰Google、美國因Apple於其商場Apple Store對販賣App的店家收取高額傭金而予以裁罰。

歐盟過去對大型科技業者較包容,因為他們認為自然競爭會汰換掉這些企業。然而,既有科技巨頭已存活超過十年,因此須透過其他行動進行管制。目前市場力量已失衡,大型線上平臺透過累積蒐集大量資料,使中小型業者難以望其項背。美國眾議院也於2020年10月6日提出數位市場競爭報告,認為主要大型平臺已壟斷市場,因此須改革反托拉斯法以維護市場競爭和創新。

此次歐盟DMA法案的立法邏輯是歸納法,透過將過去事後管制的經驗轉換成事前管制法規,其目的在於確保歐盟境內市場的自由流通,草案當中規範的核心服務提供者包括:線上中介服務、線上搜尋引擎、線上社群網路服務、影音分享平臺服務、非號碼人際通訊服務、作業系統、雲端運算服務、廣告網路及交易和中介服務。相關規範包括:不能限定使用者在使用A服務前一定要使用B服務、不得逕自將自有品牌的服務或產品給予比第三方提供的類似服務或產品更有利的排名、依GDPR規範確保商業用戶或終端用戶生成資料的有效可攜性。為防止惡意併購,守門人彼此之間若有結合意圖,必須將相關情形通知歐盟執委會。

草案的啟示有三:1. 將競爭法事後管制經驗轉化成守門人事前管制之義務。2. 解決特定市場界定之難題。3. 允許守門人維持在跨越數位服務特定市場之垂直整合。且因市場資料完整, 歐盟可針對違規行為迅速作出反應,同時強制要求守門人提供公平競爭之機會。

根據草案第23條,對守門人的罰鍰金額可達年營業額的10%,持續定期罰款最高可達日均營業額的5%。同時將設立數位市場諮詢委員會,提供歐盟執委會諮詢,並為將來新監理機關作準備。

焦點座談

第一輪討論

曾更瑩律師

DMA的運作邏輯為:守門人須自行計算過去三年的諸多指標是否達到門檻,並具自行向主管機關申報之義務,經主管機關討論後,指定大型科技平臺為守門人。被指定為守門人之企業依法須向歐盟提供年度報告。由此可見,該法對科技企業的負擔很大,因此在實務上能否有效執行實有值得探討之處。

張宏浩教授

距離DMA在實務上的直接應用可能尚有一段距離,儘管資料本身是否為必要設備一直有所爭議,但根據DMA法案內容,歐盟顯然如此認定。DMA強調開放資料讓大家公平競爭以促進創新,對此應予以正面評價。然而,誠如副院長所述,DMA並未界定數位市場,若無法充分界定市場,那結合和併購便難以認定。此外,還必須釐清該法究竟屬於競爭抑或管制政策,競爭法的基本精神在於確保競爭環境而非針對特定大型企業,但DMA似乎較針對某些大型科技平臺。最後,建議大家可參考各國競爭政策進行比較。

林欣吾副院長

歐盟的DMA政策目標就是發展數位經濟,因此並非純粹為了管制平臺而立法。歐盟因其地大廣袤的特性,資料蒐集成本高,若純粹以競爭法規範恐曠日廢時,無法有效率地維持競爭秩序。臺灣必須評估是否須擬定類似法案,公平會在運作方面可能面臨類似問題:無法即時回應阻礙市場競爭之行為及取得相關資料。從法規內容和運作機制來看,該法相當具有前瞻性,我們是否要跟進效法,必須先進行成本效益評估。

蔡蕙如助理教授

老師從傳播和文化的面向來討論DMA。DMA看似在限制科技平臺,但其實也在幫助這些平臺恢復其創新開放的狀態。歐洲數位策略的三大面向分別為:1. 以人為本的科技。2. 公平競爭的數位市場。3. 建立公開民主永續的社會。DMA也是基於以上原則設計,在DMA中也可看見歐盟對大型科技平臺變得更加良善的期待,其保障對象有三:1. 保障數位領域中的新進科技業者不受限制。2. 大型平臺具公開演算法之義務,以保障長期以來受限的中小企業。3. 消費者或閱聽人的平臺使用權益。

戴豪君副教授

我們的市場規模較歐盟小得多,因此思考模式與歐盟不盡相同。

第二輪討論

蔡蕙如助理教授

在歐盟推出DMA時,美國對外貿易委員會針對該法案的不良影響提出兩點看法。其一,若對美國科技企業採取限制措施,可能會有礙於美國和歐盟的貿易和科技合作。其二,歐盟監管將有損於歐盟境內依賴全球大型網路平臺之中小企業利益。

從傳播角度來看,確保公平競爭的概念與作為並不足以解決問題,若傳播媒體影響力較大,則其具有發展民主和傳遞公共價值的責任,並具保障公民言論自由的義務。在這次的DMA中,也可窺見類似規範,包括賦與閱聽人了解科技平臺如何蒐集和分析資料的權利。

科技平臺對新聞業者的影響重大,根據相關研究,媒體必須購買廣告或配合平臺才能有新聞曝光度。由於平臺的演算法,新聞業者必須以群眾喜歡的方式編寫新聞,這影響了新聞媒體與閱聽人之間的關係。此外,DMA的規範並不足以解決國際大型平臺與在地平臺之間的競爭議題,優秀的小規模在地業者可能希望與國際大型平臺合作,並因此影響在地文化。

林欣吾副院長

從業者的角度來看,大型平臺提供的優良服務使法案的必要性遭受質疑。此外,大型平臺確實可能阻礙在地文化的發展,而當代法律架構未必能處理此議題。未來在平臺管制方面,政府未必要擬定高位階法案,但必須跟業者溝通討論相關規範,設置使業者得以依循的準則,另一重要議題是如何協助並促進媒體業者發展。

平臺管制之具體作法:

1. 定義議題。

2. 以公平假設為原則設計規範。

3. 針對特定領域擬定政策,協助相關業者進行技術升級與制定良好市場策略。

張宏浩教授

此次法案的重點在於公開資料,長期而言對中小企業幫助甚大。然而,當科技平臺業者被制度限制,它們可能會把成本轉嫁給消費者,因此法案的相關影響仍有待長時間觀察。

第三輪討論

曾更瑩律師

目前相關爭議案例包括:

法國:有四個遊說團體檢舉Apple,主管機關卻認為Apple並未違反競爭法。

澳洲:澳洲媒體是否應付費給Facebook之爭議。

究竟競爭法能否妥善處理爭議,想請各位老師提供意見。

戴豪君副教授

這個題目很大,部分是有關言論自由的爭議,最近發生部分政治人物言論被禁事件,亦彰顯出平臺也開始承擔公部門責任,其中也涉及消費者保護的議題。不實訊息的管制是另一個需要面對的課題,歐盟目前就著作權爭議提出新稅制,美國也提出新制度解決授權問題。

除法律外,消費者的市場選擇和行政手段也是管制措施之選項,除現有競爭外,我們也須重新思考是否應採用個別產業管制法規。此外,目前影音分享平臺和日常通訊行為在我國處於無法可管的狀態。

張宏浩教授

法律中的相關處理原則和標準必須有清楚定義,例如市場或企業市占率等。一般作法是舉辦公聽會並根據過往案例來分析出良好作法。根據我國公平法第46條,企業行為由其他法律優先規範,若無相關規範方可採用公平法。科技平臺牽涉法條甚廣,因此處理原則的規範必須更加明確,公平法才能發揮作用。

蔡蕙如助理教授

各國新聞業如何反制大型平臺?這些法案是透過媒體業和科技平臺的多重角力及一進一退的互動而慢慢成形。相關案例包括:從2005年開始,法新社便對Google提出訴訟並求償1700多萬美金、2006年,比利時的報業也對Google提出相關訴訟。在2012至2014年,德國報業也針對西班牙和Google提出訴訟,最後這些訴訟案大都是以秘密協約的方式私了。

2015年後,大型平臺開始主動提供資金協助媒體業發展,在2016年,美國報業開始與平臺進行集體協商,2018年,英國也開始採取相關措施推動媒體報業的永續經營。

林欣吾副院長

生產力是否持續提升一直是總體經濟學的關鍵議題。根據牛津大學的長期觀察研究,當代生產力是自工業革命以來最為弱化的一段時間,這肇因於當代大型業者的創新有別於以往,目前很多創新研究是產學研究,也就是委託學校進行研究。目前臺灣產業結構愈來愈集中,而競爭法的目的就在於促進動態經濟發展,目前動態競爭的程度不夠,希望未來大型業者不會成為經濟發展的阻礙。

對於大型業者的管制,目前僅有極少數成功案例,對於臺灣而言,我們須先釐清,究竟平臺是否為台灣經濟發展的關鍵動能。

提問與討論

觀眾提問 / TWNIC黃勝雄執行長

1. 大型平臺屬於公領域或私領域?

2. 若臺灣要訂定相關法案,要保護的公共利益為何?

3.利害關係人該如何界定?當利害關係人有所衝突時,如何處理爭議?

與談人回應

林欣吾副院長:就競爭法而言,只要是有主導性的大型平臺便是公共議題,因為它有外部性,已干涉到他人。DMA的規範對象很明確就是大型科技業者,至於法案究竟能否達到預期目的,就實務上來看有難度,但總勝於無。

公民社會參與也是法案成功的因素,但目前DMA草案中並未提到相關論述。最後。就臺灣而言,我們必須把已經提出的種種問題進行歸類,許多問題可就現行法令架構優先處理,透過釐清問題,才能評估這些議題對臺灣經濟發展的影響,同時須考量處理種種問題的成本效益。

照片集錦

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